略談第四權與第五權

　　與朋友聊到多年前的文章《傳播媒體的子彈會轉彎》，所以想先粗略地談談第四權與第五權的問題。而接下來的主要內容，在於進一步釐清這五種「權」。

　　什麼是「權」？這顯然是第一個要釐清的。我們談到「權」通常有兩個概念
，一個是「 權力（power）」， 一個是「 權利（right）」，在中文裡，這兩個詞彙不僅形似也音同，但是在英文裡，它們卻是截然不同而不可混淆的兩個概念。權力與權利是現代法治國家與社會的兩個軸心，權力主要是指公民所委託的機關與其工作人員依法律行使社會治理的職能；權利主要是指公民依法律規定享有的各種利益。類似地，國父孫中山先生將「權」在政治上的概念區分為兩種，一種是「治權」，就是公民委託政府替公民辦事的權力，另一種則是「政權」，就是公民監督與要求政府的權利。權力與權利都是以法律為核心來保障，兩者互為依存，隨著社會法治的持續發展，進一步地聯繫與協調兩者的關係是一個重要的課題，例如政府的權力越受到規範與約束，公民的權利就愈得到保障與發展，然而公民的生活福利的增長，也有賴於得到公民信任與支持而有效能的政府。

　　我要在這個框架下談論本文的主題 。孟德斯鳩（ Montesquieu，1689-1755 ）於十八世紀中創設了法治與「三權分立」的理論，二百多年來，分權儼然是近代政治制度發展的趨勢與世界各民主國家的思想主流，其目的在於避免權力集中所造成的流弊，其運作方式是三權之間的監督原理與制衡原理。一般來說，對於人們所委託的政府組織，依功能不同可以分為行政權（the executive power）、立法權（the legislative power）與司法權（ the judiciary power）等三種權力。這三種權力在憲法精神下主要是以彼此獨立與相互制衡（ check and balance）為原則 。 而憲法也明定了公民的基本權利，其中包括公民有言論自由，我國憲法第十一條明文規定：「人民有言論、講學、著作及出版之自由。」大法官釋字第三六四號解釋，新聞自由亦屬於憲法第十一條「出版」自由所保障的範圍；美國憲法第一修正案，也在憲法的實體架構上，書明國會不得制定任何法律，干涉人民的言論、新聞、表現的自由；還有，世界人權宣言第十九條：「人人都有提出主張及發表意見的自由。包括使主張不受干涉，以及不受國界限制經由任何媒體尋求、接受及傳播消息及思想的自由。」－－這個「權利」涉及到兩個層次：言論自由與新聞自由。

　　其中有個爭論點在於：新聞自由是獨立於言論自由之外的基本權利，還是，新聞自由並非是獨立於言論自由之外的基本權利？這兩種看法在美國學界與法界各自得到為數不少的支持。支持前者的學者認為，新聞自由雖然與言論自由有密切關係，但是基於新聞媒體在現代民主社會中，所擔負的監督政府的角色與功能之重要性，必須使新聞媒體成為民主國家中，不可或缺的一種制度性基本權利。從而憲法保障新聞自由的目的在於保障一個有組織的、有自主性的新聞傳播媒體
，使其能成為政府三權之外的一種第四權，以發揮監督政府、防止政府濫權之制度性的功能。由於新聞媒體事業運作的複雜性，新聞媒體事業特別容易受到政府的操縱與壓力而傷害到其獨立自主性。因此必須基於第四權理論（較準確的翻譯是：第四階級理論，the fourth estate theory）來保障新聞媒體之自主性。這就是我們常說，新聞媒體是第四權的理論來源。

　　反對的學者卻認為，沒有任何充分的證據顯示，新聞媒體超出一般言論的範圍，新聞媒體原本就享有言論自由，符合該領域的說法是新聞自由，如果要給予新聞自由某種特殊性，會遭遇應該如何界定「新聞媒體」的問題。此外，他們認為給予新聞媒體特殊的待遇並不合理，如果只有具一定身分者才能享有新聞自由
，那麼這會違反平等原則。反對第四權理論的學者主要是質疑，新聞媒體在現代社會之中，是否真的有如第四權理論所說的那般重要，言論自由與新聞自由不僅沒有區分的必要，事實上也無法區分。在憲法層次，再額外給予新聞自由以制度性的地位是沒有必要的。

　　我是支持第四權理論，認為由於新聞媒體的特殊性，我們需要在政府體制之外確立與保障一個第四機構來作為政府三權的另一種制衡。但是當我們把這個第四機構或第四階級，簡稱為新聞媒體的第四權之時，就容易產生許多誤解：第四權是政府的第四部門，與行政、立法、司法三權一樣是正式而具有強制力的一種權力，新聞媒體與憲法所創立的政府「三權分立」享有同等的地位。但是這顯然是不對的，在學理上，新聞自由的權利與政府組織的三種權力是不同的概念，前者屬於公民，後者屬於政府機關，我們簡稱為「第四權」只是在監督與制衡的一般角度上與另外三權相提並論，並不是在權力的強制性上談論第四權，也不是在談論政府內部的某個組織與部門，如果我們以「權力」的標準來談論第四權，顯然是誇大與誤解了這個簡稱的意義。回到我這兩段所談的，有沒有必要去確立與保障這個第四機構，仍然是一個爭論的問題，到目前為止，肯定第四權理論的學者也不多在實務上推動將新聞媒體作為制度性的第四機構。所以，當我們談論第四權理論，主要還是著眼於它的精神。